LA LRAU: UNA LEY EN CRISIS

El pasado 7 de mayo se celebró en Elx una jornada dedicada al tema La LRAU en crisis, con la asistencia de una de los principales autores materiales de la ley, Gerardo Roger, del abogado Martínez Morales experto jurista especializado en temas urbanísticos y asesor de muchas de las más destacadas firmas de empresas inmobiliarias y urbanísticas, y del jefe de Ordenación Territorial de la Dirección General de Urbanismo de la Generalitat, Sr. Selva, a cuyo cargo está en la actualidad el proyecto de reforma de la LRAU.

El interés de la jornada para los ciudadanos fue el de contemplar como las partes interesadas en hacer funcional esta legislación debatían lo que ellos consideraban que eran los errores cometidos en la redacción original de la ley y las fórmulas que están en la mesa del PP y del PSOE para resolver esos problemas.

Desde el punto de vista del Sr. Roger, el problema más llamativo surge del hecho de que desde la aparición de esta ley los precios de la vivienda se han disparado de forma descomunal cuando en su momento sus autores defendieron que una de sus razones de ser era precisamente la de abaratar la vivienda. El Sr. Roger no indicó ninguna solución concreta en este sentido aunque proponía que la reforma de la LRAU fuese en la dirección de forzar la construcción de viviendas sociales, si bien no especificó cómo dar ese impulso desde la legislación. Desde su punto de vista la causa de que los precios se hayan disparado y de que la vivienda se haya transformado de un bien de uso en un objeto de pura especulación, es el conjunto de leyes del Estado que actúan en ese sentido y no la propia LRAU, aunque no pasó a describir qué legislación estatal específica actúa así y cómo lo hace. Su indicación era que la legislación estatal debería cortar la hipervaloración del suelo.

En todo caso el Sr. Roger consideraba que era preciso afinar la ley en la línea de normalizar y precisar las condiciones sobre las que se hayan de adjudicar los proyectos urbanísticos. Salvo este matiz la única reflexión de cierto interés que aportó en su disertación fue la de que la tendencia a considerar la totalidad del suelo como urbanizable debía considerarse superada, si bien él afirmaba que la zona litoral está ya congestionada. Parecía tener en mente el fantasma de la inminente crisis económica cuando afirmaba que es hora de tomar criterios más restrictivos a la hora de declarar suelo urbanizable, y no declarar terrenos urbanos que con el paso del tiempo no haya previsión real de que se vayan a urbanizar.

Ante el espinoso tema de cómo definir ese llamado bien público que la LRAU y la propia Constitución marcan como necesidad a la que debe someterse el interés de los propietarios particulares insistía en su conocida tesis de que ese bien público es sin duda el que resulta de lo que decida cada ayuntamiento, dado que su equipo de gobierno está elegido democráticamente y por tanto representa la verdadera opinión del vecindario, lo que obviamente es una tesis que habrá que considerar, como poco, chocante, o al menos excesivamente simplista y manifiestamente falta de corroboración histórica.

Más interesante resultó la intervención del Sr. Martínez Morales, abogado de numerosas empresas urbanísticas, que manifestó públicamente su molestia y desagrado por los muchos flecos que la LRAU había dejado sin precisar y ordenar, lo que había acabado creando una situación de desorden jurídico enorme que de hecho estaba invalidando la aplicación misma de la ley. En primer lugar destacó cómo el Tribunal Superior de Valencia estaba actuando de tal forma que sus sentencias favorecían a los propietarios contra las decisiones y proyectos de las urbanizadoras, lo que parecía provocarle cierto fastidio profesional. Situó cierto grado de conflicto en la colisión de derechos recogidos en la legislación estatal que el TSV estaba considerando que debían ser considerados por la sala cuando la legislación de ámbito local valenciano no los contemplaba, ya que entonces entendía la sala que los aspectos de la legislación local que producían esa colisión eran espurios y por tanto carentes de legitimidad. Él argumentaba que si la Comunidad Valenciana tenía transferida estatutariamente una capacidad legislativa en el área de urbanismo tal que le permitía legislar específicamente sobre este aspecto, no podría existir tal colisión pues el tema estaría ya resuelto de raíz al haberse aceptado por el Estado la capacidad legislativa autonómica en el sentido indicado. En esa misma línea se quejó de que legislación estatal coarte a la LRAU en cuanto a dar derechos no reconocidos en ella a los propietarios de edificaciones consolidadas y patrimonializadas, esto es a los propietarios de pequeñas parcelas con construcción ya hecha en un periodo anterior a la aprobación del proyecto urbanístico a los que la legislación estatal reconoce que no podría obligárseles a ceder terrenos para uso dotacional pues ya en su momento habrían cumplido todas las obligaciones que las leyes les marcaban para edificar y ninguna ley puede actuar retroactivamente en perjuicio del sujeto de un derecho establecido.

Fuera de estos aspectos las consideraciones del Sr. Martínez estuvieron dirigidas a reflexionar sobre los conflictos entre el agente urbanizador y los vecinos y ente los propios agentes urbanizadores en competencia. Partiendo de la base de que de hecho la función pública urbanizadora está claramente privatizada, y eludiendo en todo momento el peso que en toda cuestión urbanística puede tener la aparición de corruptelas y las enormes masas de dinero e intereses que circulan en este tema, estableció el principio de que todo desastre urbanístico es necesariamente causado por el ayuntamiento, que es quien decide y quien detenta la legitimidad democrática y por tanto es el exclusivo responsable ante los ciudadanos de que en su territorio haya un correcto desarrollo urbanístico o no. Decía que lo que ocurre es que los ayuntamientos de escasa capacidad técnica y de gestión preferían dejar en manos de las urbanizadoras el desarrollo de su urbanismo por tratarse esta de una cuestión enormemente compleja que ellos no podían abarcar directamente. Al final según él el urbanista quiere ser también promotor y lo que se acaba construyendo es vivienda no como bien de consumo sino como objeto de especulación, lo que produce miles de pisos y apartamentos vacíos. Todo esto requeriría que la reforma de la LRAU contemplase con mayor claridad los derechos de los agentes urbanizadores para que no sigan dándose por los tribunales unas interpretaciones como la que está dando el TSV a los propietarios de pequeñas parcelas y a los que quieren constituir Asociaciones de Interés Urbanístico en competencia con las empresas urbanizadoras. En última instancia la manifiesta judicialización del urbanismo que se detecta de un tiempo a esta parte acusa según su criterio a la LRAU, si bien la causa de esa judicialización no habría que buscarla en la propia LRAU en sí sino en los muchos intereses económicos que están en juego en todo lo referente al urbanismo. Al fin ocurre que los propios agentes urbanizadores acaban actuando con excesiva prepotencia y tosquedad y la colisión de intereses entre ellos hace que surja la trapisonda y la alteración profunda de los objetivos perseguidos por la propia ley.

Sin duda lo más interesante fue la exposición del Sr. Selva acerca de la propuesta de reforma de la LRAU que ha elaborado la propia Consejería de Urbanismo y de la que él es según todos los indicios autor material. Partía de la base de que el funcionamiento de la ley ha sido correcto en cuanto a su objetivo principal, pues es posible constatar que se está urbanizando desde su aparición conforme a la demanda de mercado, aunque sin embargo se habían detectado deficiencias en su aplicación para las que se proponían medidas correctoras en cinco ámbitos: objetivar la selección del urbanizador, reforzar la posición del propietario, dar mayor transparencia al proceso y mayor seguridad jurídica al adjudicatario y al ayuntamiento, evitar retenciones especulativas y promover vivienda social. En esencia la reforma propuesta consiste en separar con claridad la fase de definición del proyecto a realizar de la de adjudicación a un agente urbanizador concreto de ese proyecto. Para ello la ley deberá plantear la exigencia de que los ayuntamientos definan con precisión en concurso abierto a todas las empresas urbanizadoras unas bases generales de programación para cada PAI y contar con criterios objetivos de adjudicación, precisarse unos plazos máximos para cada paso a dar y cumplido ese proceso en libre competencia de las empresas urbanizadoras, aprobarse las bases a las que habrán de sujetarse las empresas que se presenten a licitar el proyecto. En la segunda fase se licita el desarrollo del proyecto sobre esas fases dadas entre aquellas empresas que se manifiesten interesadas en llevarlo a cabo, con previsión de criterios objetivos de adjudicación, entre los cuales deberán contarse el menor importe de las cargas, valorado entre un 50 % y un 60 %, y el apoyo de los propietarios, valorado en tan sólo un 15 al 20 %. En caso de no adjudicarse a ninguna empresa deberán en todo caso mantenerse ya las bases aprobadas en la primera fase del proceso. De toda la explicación lo más interesante resultaba ser el papel que la reforma quería dar a los vecinos organizados en Agrupación de Interés Urbanístico. El objetivo de la reforma era manifiestamente su eliminación material de toda posible competencia con los agentes urbanizadores. Para ello se seguían tres caminos, el primero consistente en obligarle a estar desde el principio de la cuestión anulando la posibilidad de que se incorpore después de que haya surgido una primera propuesta de proyecto urbanizador y entre sólo en la fase de licitación, el segundo es el de obligarle a depositar un aval por valor de un 2 % del coste del proyecto desde el principio del proceso, el tercero y sin duda definitivo es el de exigirle que el proyecto de reparcelación cuente con el acuerdo explícito de la totalidad de los propietarios, lo que es obvio que simplemente no es posible, o en todo caso que elimina la posibilidad de entrar en competencia con los agentes urbanizadores pues conque cualquiera de ellos disponga del voto del propietario de tan sólo un palmo de terreno la propuesta de la AIU se vuelve automáticamente inviable. En cuanto a la propuesta de reforzar la posición del propietario, la reforma se plantea en cuanto a exigir una definición más precisa de las obras a realizar y a buscar mecanismos de valoración más adecuados de los precios de los terrenos.

Obsérvese que en ningún caso se considera al vecino incluso en un PAI como ciudadano sino tan sólo como propietario, de tal manera que lo más que se llega a considerar es cuánto se le debe pagar por su terreno y cuánto debe pagar él al urbanizador por ser urbanizado, pero en ningún caso qué derechos le asisten como directo usuario del terreno y construcción que van a ser objeto de urbanización. Esto es, se le considera ajeno al suelo que será urbanizado y por el contrario ligado a él sólo por un derecho de propiedad y no por un uso del mismo. Se ignora que ese propietario puede ser usuario directo de su propiedad con fin residencial y no se le permite considerar la posibilidad de defender el uso de su propia vivienda, sino sólo su transacción económica, quiera o no quiera venderla o irse de ella.

Posteriormente a las tres intervenciones citadas, se le concedió el uso de la palabra a representantes de los urbanizadores y los promotores, a la representante del movimiento vecinal, y a un par de técnicos. En este punto se manifestó ya con absoluta claridad el centro de la polémica. El problema real está en que la LRAU ha favorecido exageradamente la aparición de descomunales poderes económicos que han llegado incluso a desplazar a las pequeñas y medianas empresas urbanizadoras locales. La tendencia al oligopolio es manifiesta y los agentes urbanizadores exigen una reforma de la ley que por un lado suprima la competencia y las exigencias de los propios vecinos y por otro permita un más amplio reparto del pastel urbanístico entre la inmensa maraña de agentes urbanizadores presentes en cada lugar.

La impresión que surge de este coloquio es la de que la reforma de la LRAU está ya convenientemente negociada entre las fuerzas políticas dominantes para que sea el que sea el resultado de las elecciones municipales y autonómicas su aprobación por las cortes sea rápida y su aplicación inmediata, ya que las protestas vecinales y las sentencias judiciales están ya bloqueando abiertamente la acción depredadora de las empresas urbanísticas.

Se podía observar cómo ni la ley ni su reforma contemplan para nada la creación de organismos independientes o democráticos de consulta pública, cómo se pretende hacer que las polémicas surgidas se mantengan en el terreno de afectados, contra ayuntamientos y urbanistas y no se plantee como un tema ciudadano sino puramente como choque de intereses de partes específicas en el espacio de un proceso concreto de urbanización local. Se elude la consideración de todfo efecto social de la ley salvo el de el incremento abusivo del coste de la vivienda que se manifiesta como preocupación pero no como elemento preciso sobre el que sea preciso legislar dentro del proceso urbanizador. Se ignora que el propietario de un terreno incluso en un PAI se le obliga a invertir en un proceso que él no ha elegido, sin ninguna garantía de que esa inversión le pueda producir beneficio económico alguno, beneficio que sólo se supone pero no se determina y que ha de asumir obligatoriamente y al que ha de responder por adelantado cediendo terreno en propiedad al urbanizador aún antes de que éste haya movido una sola paletada de tierra, el único riesgo es para el propietario nunca para el urbanizador que no tiene que invertir más que unas horas de trabajo y un estudio simple de urbanismo. Se eludió el hecho de que con esta ley en la mano no se ha dado en sus nueve años jamás el hecho de que la administración municipal haya optado por la gestión directa del proceso urbanizador, ni que la adjudicación de un proyecto a una Agrupación de Interés Urbanístico estructurada por los propios vecinos, se haya dado en tan sólo rarísimas circunstancias y en contado número de casos frente a los millones de metros cuadrados destrozados por las empresas especuladoras, lo que parecería indicar que las referencias que contiene la ley a la preferencia tanto de la gestión directa por parte del propio ayuntamiento como al desarrollo de una acción urbanística por los propios vecinos propietarios son sólo falsas referencia vacías de contenido real.

Esta ley se hizo a la medida de los intereses de los urbanizadores y su reforma sólo va dirigida a dar mayores garantías jurídicas y administrativas a ese tipo de empresas y a favorecer la mejor competencia entre ellas, sin olvidar que las molestias causadas por el movimiento ciudadano en contra de la destrucción del medio humano y natural y de los abusos urbanísticos, han  producido un efecto de rebelión cívica que pone en peligro el principal objetivo de esta ley, y que no es otro que el de producir el surgimiento de grandes masas de dinero de origen puramente especulativo sin respaldo real de una economía productiva estable, y su uso fraudulento para el aprovisionamiento de fondos a los partidos políticos con capacidad real de gobierno en cada municipio.